一、措施制定背景
　　“十二五”以来，我省坚持把发展服务业作为转变经济发展方式的重大战略举措，创新经济体制，加大扶持力度，实施“服务业三年行动计划”。省委省政府在大年初七就召开了全省动员大会，巴音朝鲁书记和蒋超良省长分别作了重要讲话，进一步统一思想，明确思路，把加快服务业发展摆在了突出重要的位置。
　　巴音朝鲁书记在吉林省服务业发展攻坚视频大会上指出，服务业兴旺发达是现代经济的显著特征，是衡量经济发展现代化、国际化、高端化的重要标志。明确了当前和今后一个时期我省服务业发展的总体目标要求，就是发展要提速、比重要提高、水平要提升。发展要提速，就是服务业增加值要以超过GDP和第二产业的速度提速增长，保持年均10%以上的增速，力争到2020年服务业增加值实现倍增；比重要提高，就是服务业增加值占GDP比重每年要提升1个百分点以上，到2020年要达到45%以上，成为拉动经济增长的主要推动力，争取“十四五”末期占比超过工业，形成“三二一”产业结构；水平要提升，就是到2020年，服务业的信息化、国际化、集聚化水平大大提高，生产性服务业比重提升10个百分点，新技术、新模式、新业态、新产品加快发展。
　　省国土资源厅按照省委省政府的指示要求，根据国家和省出台的相关政策，结合我省老工业基地的特点，研究拟订了《关于保障服务业发展用地若干政策措施》。
　　二、《政策措施》主要内容的政策点和突破点
　　《政策措施》总体分5个部分30条内容。有6大政策点和5个突破点。
　　（一）《政策措施》的六大政策点
　　一是着重保障土地供给；
　　解读：凡是服务业发展用地，从宏观上来说，我们都要尽可能地、第一时间地保障供应。
　　二是允许企业实行过渡期政策，对部分生产性服务业暂按工业用地用途使用土地；
　　解读：这个过渡期政策实际上就是优惠政策。从土地管理角度讲，当土地权利人的改变和土地用途改变时，用地的管理方式和审批要件也将随之改变。比如，原住宅用地或原工业用地，现在要改变成商服用地。在以往的条件下，我们得需要他立即办理权利人的更名，或是土地转让手续，或土地有偿使用手续等等。但执行过渡期政策就是说：发展生产性服务业以及其他服务业可以有一定的政策措施，给出一个过渡期。在这个过渡期范围内，你可以不改变土地性质，不改变土地用途，不变更权利人。可以按照工商、税务等部门的要求，直接依法依规进入经营的状态。作为我们国土部门只要掌握情况就可以了，不用马上进行审批，不用马上办理过户登记，不用交改变用途的地价款，这就是过渡期政策。
　　三是对非营利性服务业项目实行划拨用地；
　　解读：比如养老服务业用地，建筑一是类似于住宅、一是类似于宾馆。审批也只有两方面选择，如果是不以营利为目的，和国有企业、事业单位举办的公益性的养老项目，就可以划拨。如果是经营性的（在工商局登记、利润值可以直接用于分配），就不能享受划拨政策。但现在给出的政策就非常明确了，就是不论你投资主体是谁，只要你的项目和你的企业性质，和你的实际经营与设立的时候所说的不以营利为目的的，公益性的性质相符，那么你就可以享受划拨用地政策。
　　四是实行平等的土地政策，支持民间资本发展服务业；
　　解读：在服务业领域中，无论你是个体、私营、外资等各类民间资本，凡是发展服务业的，你在享受土地政策时，和国有企业（所说的官办企业），是平等的，该划拨的划拨，该出让的出让，该招拍挂就招拍挂，该协议就协议，完全平等。
　　五是支持新型业态发展，实行灵活的土地政策；
　　解读：主要指利用存量房产、土地资源发展新业态、创新商业模式等，可以实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策。
　　六是对部分服务业按工业用地管理，执行工业用地地价政策。
　　解读：主要是在旅游业上有所突破，在高端设备制造业、高端设备修理业上有所突破，地价上给予一定的优惠政策。
　　（二）《措施》五个政策突破点：
　　一是开辟服务业项目建设用地审批“绿色通道”；
　　解读：这里所说的“绿色通道”主要是指省厅在建设用地报批方面有一定的政策，一是审批上可以缩短审批工作日，在要件齐全的前提下，提前完成审查并上报省政府批准；二是根据建设用地实际需要，统筹调剂新增建设用地指标，给予积极支持。
　　二是通过全省“补充耕地指标交易平台”解决补充耕地困难；
　　解读：建设项目占用耕地，需要由申报单位先行做出补充耕地安排，确保补充数量质量相当的耕地，也就是说要“占优补优，占水田补水田”。但在本行政区域内实现耕地占补平衡确有困难，就可以通过“补充耕地指标交易平台”，申请购买补充耕地指标。比如说我县的批次用地中有的项目需要占用质量等别高的耕地，但是没有质量等别相当的耕地用来补充。就可以根据省国土厅、省财政厅联合下发的《吉林省补充耕地指标交易办法》，通过省厅交易平台购买指标来实现耕地占补平衡，以确保项目用地。
　　三是实施服务业用地出让“预公告”制度；
　　解读：这里需要解释一下“预公告”。长期以来，由于东北地区的气候原因，导致项目施工期短，我省实施了一些差别化管理。以往的建设用地审批方式是一种时间上的承接关系，说白了就是干完这件事再干下一件，从农用地转用征收审批通过，到实施土地征收的各项程序，再进入土地储备达到净地出让的标准，然后才开始发布出让公告，加上公告期20天，挂牌活动再10天，这是一个漫长的过程。对东北来说，在时间上就首先丧失了很多机会成本，社会各界也有很多强烈的诉求。但通过出让“预公告”，就改变原有的承接关系，变为空间上的并存关系。也就是说，可以在实施征地等其他工作环节的同时，将我们的出让信息提前向社会予以公告，让社会了解哪个位置，什么用途，什么样规划条件的地块将来是要出让的，先让他了解，具体等到我们出让条件都已经具备的时候，只需要用一个很短的时间来告知什么时间开始招标、拍卖、挂牌就可以了，这样就节省了20天的时间。
　　四是可分期缴纳地价款；
　　解读：对于分期付款问题，国土部、财政部都有具体文件，明确如何操作。但在全省实践过程中发现这项政策会给国土部门带来很多被动局面，比如说，支持企业发展，降低准入门槛，可以先缴50％地价款，其余的在一年内交齐。但有很多企业拿地以后，开发建设以后，迟迟不交地价款，我们在工作中面临不作为，失职甚至渎职的风险，因此最近几年在落实这项政策的过程中，我们是十分审慎的。但是就我省目前发展服务业的迫切形势，省政府在对这项政策保留的同时又做出了这样的规定“就是必须得保证当年能缴清”，而且土地出让以后，不允许分割转让。比如说你缴纳了50％地价款，拿到1万平土地，以为可以先将5千平土地办理个土地使用证，这是绝对不可以的。也不可以将这5千平建设完的土地直接就办理分割转让。
　　五是利用自有原划拨土地及地上存量房产从事家政服务和兴办经营性体育设施项目，连续经营一年以上的可以协议方式办理土地有偿使用手续。
　　解读：我们都知道经营性用地都应该招拍挂，比如企业破产原划拨土地可以收回，根据规划条件重新招拍挂；或是工业企业因规划调整都可以重新招拍挂。但省政府新出台的《政策措施》有很大的突破，比如利用原划拨的住宅用地和现有的房屋改为家政服务业，就可以先干着，一年之后再观察，是不是真正的经营家政服务。不能今天他说要干服务业了，我们按商服用途给办理了土地使用证，土地、房屋的价值都随之提高，他拿土地和房产到银行抵押贷款，等抵押贷款超过土地和房产的价值，人走了怎么办，会造成金融风险。所以《政策措施》中要求，需要连续经营1年以上，证明你的项目是客观存在的，那么在城市规划允许的情况下就可以改变用途，办理新用途的土地使用证。
　　三、对《政策措施》五方面内容的详细解读
　　（一）实行过渡期政策。
　　1．第7条，积极支持生产性、科技及高技术服务业发展。原制造业企业和科研机构整体或部分转型、转制成立独立法人实体，从事研发设计、勘察、科技成果转化转移、信息技术服务和软件开发及知识产权、综合科技、节能环保等经营性服务的，可继续按原用途和土地权利类型使用,执行过渡期土地政策。
　　2．第13条，落实鼓励建设创业创新平台的土地政策。依托国家实验室、重点实验室、工程实验室、工程（技术）研究中心构建的开放共享互动创新网络平台，利用现有建设用地建设的产学研结合中试基地、共性技术研发平台、产业创新中心，可继续保持土地原用途和权利类型不变。按照国家加快构建众创空间的要求，对国家自主创新示范区、开发区、新型工业化产业示范基地、科技企业孵化器、国家大学科技园、小企业创业基地、高校、科技院所等机构，利用存量房产兴办创客空间、创业咖啡、创新工场等众创空间的，可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策。
　　3．第14条，加大土地政策支持力度，促进“互联网+”行动计划实施，推进线上线下互动，加快商贸流通创新发展转型升级。在不改变用地主体、规划条件的前提下，开发互联网信息资源，利用存量房产、土地资源发展新业态、创新商业模式、开展线上线下融合业务的，可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策。过渡期满，可根据企业发展业态和控制性详细规划，确定是否另行办理用地手续事宜。
　　4．第29条，明确土地鼓励政策过渡期。现有建设用地过渡期支持政策以5年为限，5年期满及涉及土地转让需办理相关用地手续的，可按新用途、新权利类型、土地市场价格，以协议方式办理。
　　（二）利用存量土地政策。
　　1．第2条，支持企业利用存量用地发展生产性服务业，推动服务业与制造业融合发展。原工业企业整体转型或剥离，利用自有用地设立为原工业企业直接服务的服务业企业，可按协议出让方式补交土地出让价款，并可按新用途办理相关手续。鼓励利用存量房产、土地兴办研发设计、文化创意等生产性服务业和现代服务业。对利用自有工业厂房、仓储用房等存量房产、土地资源兴办生产性服务业并连续经营的，可在三年内保持原土地用途和使用权人不变更。旧城区改造、城区企业搬迁、关停淘汰落后产能腾出的土地，优先用于服务业发展。利用存量土地建设服务业项目的，优先办理建设用地审批及供地手续。
　　2．第3条，支持企业兼并重组利用过剩产能项目用地发展服务业，促进经济结构调整。企业兼并重组钢铁、煤炭、电解铝、水泥、平板玻璃、建材等企业，用被兼并重组企业用地从事研发、设计和文化创意的，可享受利用自有工业用地兴办生产性服务业的政策，连续经营的，可在三年内保持原土地用途和使用权人不变更。
　　3．第4条，鼓励利用低效用地发展服务业，实现节约集约用地和服务业发展互助共赢。支持以现代科学技术改造提升传统服务业向现代服务业转型升级，鼓励工业企业提高现有工业用地使用效率，支持企业利用自有工业用地发展自营生产性服务业。工业企业调整用地结构增加服务型制造业服务设施和经营场所，其建筑面积比例不超过原建筑面积15％的，可继续按原用途使用土地，但不得分割转让；以自有用地用于自营生产性服务业，提高建筑容积率经依法批准，可按新用途办理相关手续。
　　4．第5条，鼓励利用工矿废弃地建设旅游等服务业项目，促进地质环境改善。支持复垦利用工矿废弃地、垃圾场等历史遗留损毁土地建设旅游项目，按照“谁投资、谁受益”的原则，鼓励土地权利人自行复垦，市县国土资源部门结合实际制定优惠政策吸引社会投资开展矿山环境治理，发展旅游服务业。政府收回和征收的历史遗留损毁土地用于旅游等服务业项目建设的，可通过招标拍卖挂牌方式合并确定复垦投资主体和土地使用权人。
　　5．第6条，鼓励利用批而未供和闲置土地建设各类服务业项目。使用收回的闲置土地建设服务业项目的，在确保地价款在当年能全部缴清的，可先支付一半地价款，按约定缴清全部地价款并按约定建设条件竣工后，核发国有建设用地使用证。
　　6．第7条，积极支持生产性、科技及高技术服务业发展。原制造业企业和科研机构整体或部分转型、转制成立独立法人实体，从事研发设计、勘察、科技成果转化转移、信息技术服务和软件开发及知识产权、综合科技、节能环保等经营性服务的，可继续按原用途和土地权利类型使用,执行过渡期土地政策。
　　7．第9条，落实文化科研旅游业和体育设施用地支持政策。支持文艺基础设施和阵地建设，扶持发展民办非营利文化基础设施。利用现有文化遗产、大型公共设施、知名院校、科研机构、工矿企业、大型农场开展文化、研学旅游活动，在符合规划、不改变土地用途的前提下，上述机构土地权利人利用现有房产兴办住宿、餐饮等旅游接待设施的，可保持原土地用途、权利类型不变；土地权利人申请办理用地手续的，经批准可以协议方式办理相关手续。鼓励企业和单位在老城区和已建成居住区中利用自有原划拨土地及地上存量房产兴办经营性体育设施项目，连续经营一年以上的可以协议方式办理土地有偿使用手续。
　　8．第10条，支持使用集体建设用地用于乡村旅游业发展。在符合土地利用总体规划、县域乡村建设规划、乡和村庄规划、风景名胜区规划等相关规划的前提下，农村集体经济组织可以依法使用建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同举办住宿、餐饮、停车场等旅游接待服务企业。城镇和乡村居民可以利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营。
　　9．第11条，给予社会力量举办家政服务业以用地政策支持。利用自有房屋及其占用的土地从事家政服务管理及员工培训的，可暂时不变更土地用途，连续经营一年以上的，可以协议方式办理土地有偿使用手续。
　　10．第13条，落实鼓励建设创业创新平台的土地政策。依托国家实验室、重点实验室、工程实验室、工程（技术）研究中心构建的开放共享互动创新网络平台，利用现有建设用地建设的产学研结合中试基地、共性技术研发平台、产业创新中心，可继续保持土地原用途和权利类型不变。按照国家加快构建众创空间的要求，对国家自主创新示范区、开发区、新型工业化产业示范基地、科技企业孵化器、国家大学科技园、小企业创业基地、高校、科技院所等机构，利用存量房产兴办创客空间、创业咖啡、创新工场等众创空间的，可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策。
　　11．第14条，加大土地政策支持力度，促进“互联网+”行动计划实施，推进线上线下互动，加快商贸流通创新发展转型升级。在不改变用地主体、规划条件的前提下，开发互联网信息资源，利用存量房产、土地资源发展新业态、创新商业模式、开展线上线下融合业务的，可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策。过渡期满，可根据企业发展业态和控制性详细规划，确定是否另行办理用地手续事宜。
　　12．第17条，加强农民工返乡创业的用地政策支持。依托现有工业园区、农业产业园区、物流园区等，盘活闲置厂房、整合利用零散空地等存量土地资源，优先建设一批省级农民工返乡创业基地、民族传统产业创业示范基地、县级互联网创业示范基地。
　　13．第18条，支持利用存量土地建设人才公寓。人才聚集的大型企事业单位和产业园区可利用符合用途要求的自有存量用地建设人才公寓，市县国土资源部门要严格按照节约集约用地政策和标准，积极做好人才公寓用地保障工作。
　　14．第22条，支持过剩产能企业退出、转产和兼并重组，提高土地利用效率。转产为国家鼓励发展的生产性服务业的，可以5年为限继续按原用途和土地权利类型使用土地；不涉及改变用途的，提高土地利用率和增加建设容积率可不再增收土地价款。
　　（三）利用增量土地政策。
　　1．第1条，统筹规划突出重点，保障服务业发展用地供给。坚定不移地落实打好服务业发展攻坚战的总体要求，切实为服务业发展提供土地资源保障。各级国土资源部门在调整完善土地利用总体规划过程中，优先安排各类服务业建设用地规模。确保生产性服务业、医疗、养老、医养结合、旅游、体育等各类服务业设施用地在土地利用年度计划和土地供应计划中得到落实。开辟服务业项目建设用地审批“绿色通道”,对服务业项目提前介入，加快审批进度。对需占用耕地本地补充耕地确有困难的，通过全省“补充耕地指标交易平台”协调解决。实施服务业用地出让“预公告”制度，缩短供地时限。
　　2．第6条，鼓励利用批而未供和闲置土地建设各类服务业项目。批而未供土地要优先安排给国家重点扶持的服务业项目使用。
　　3．第8条，落实支持养老服务设施和医养结合用地政策。对非营利性养老、医养结合机构，可采取划拨方式，优先保障用地。营利性养老设施用地可以租赁方式使用土地；营利性医养结合机构，应当以租赁、出让等有偿方式保障用地，养老机构设置医疗机构，可将在项目中配套建设医疗服务设施相关要求作为土地出让条件，并明确不得分割转让。依法需招标拍卖挂牌出让土地的，应当采取招标拍卖挂牌出让方式。民间资本举办的非营利性养老服务机构改变为营利性养老机构的，养老主管部门认定并以正式文件方式告知后，经批准，其养老服务设施用地可办理协议出让手续，补缴土地出让金。
　　4．第12条，落实国家充电设施等新型业态的用地政策。属于水资源循环利用与节水、新能源发电运营维护、环境保护及污染治理中的排水、废物收集及通信设施的项目等可按公共设施用途落实用地。符合《划拨用地目录》的可以划拨供地。新能源汽车充电设施、移动通信基站等面积小、需多点分布的新产业配套基础设施，可采取配建方式供地，在供应其他相关建设项目用地时，将配建要求纳入土地使用条件，土地供应后，由相关权利人依法明确配套设施产权关系。
　　5．第15条，社会资本举办的服务业机构与国有事业单位享有同等的土地供应政策。医疗、养老、医养结合服务设施、健康服务、文化、体育、科研、实验、检验等非营利性项目用地、旅游用地中粪便处理设施用地符合《划拨用地目录》的，与政府实施的同类项目同样享受划拨供地政策。营利性的项目应有偿使用土地，属于土地一级市场上新供应的商服用地应以招拍挂方式出让土地。
　　6．第16条，发挥市场在配置土地资源中的决定性作用。民间资本举办的现代物流、商贸流通、信息技术、电子商务、服务外包、节能环保、金融保险，以及旅游、快递、售后服务、商务咨询、检测认证、人力资源服务等经营性服务业项目，与国有企业平等受让国有建设用地土地使用权。
　　7．第19条，落实支持新型业态发展的地价政策。国家支持发展的新产业、新业态建设项目，属于产品加工制造、高端装备修理的项目按工业用途供地，出让底价比照工业用地价格政策制定。
　　8．第20条，明确土地用途，支持现代物流业发展。民营企业从事经省政府相关部门认定的重点现代物流项目，建设用地以仓储为主，附属及配套设施不超过国家规定比例的，按工业用地供地。
　　9．第21条，明确研发用地的地价政策。属于研发设计、勘察、检验检测、技术推广、环境评估与监测的营利性项目，按科教用地供地，地价可略高于工业用地价格，低于商服用地价格。
　　10．第23条，使用未利用地建设服务业项目可参照执行工业用地最低价标准。在符合土地利用总体规划前提下，企业利用荒山、荒地、荒坡、荒滩和可开发利用的盐碱化土地开发旅游、体育、健康、养老等经营性服务业项目，出让底价可按不低于土地取得成本、土地前期开发费用和按规定应收取相关费用之和的原则确定。　　
　　11．第24条，降低新业态项目用地成本。光伏、风力发电等项目使用荒漠、荒草地等未利用地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地可以租赁方式取得，双方签订补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案；对永久性建筑用地部分按建设用地管理。
　　（四）落实监管方面政策。
　　1．第25条，建立政策实施部门联动机制。市、县两级国土资源部门编制国有建设用地供应计划前，应征询相关部门意见。根据发展改革、工业和信息化、科技、商务、民政及开发区管理等部门研究提出各类服务业、新产业、新业态项目的用地需求，以及规划、建设等部门提出的用地布局、建设时序制定供地计划。
　　2．第26条，建立共同责任机制。将投资和产业主管部门提出产业类型、生产技术、产业标准、产品质量和服务质量要求作为土地供应条件的，在土地供应后，提出相关条件的部门应当要求土地使用权取得人提交项目用地产业发展承诺书，作为国土资源部门签订土地供应合同的前提条件。提出条件的部门应对承诺书兑现情况履行监管责任。项目竣工投产达不到约定要求的，各相关部门应按职能分工依法依约进行处置。对利用现有建设用地兴办服务业、新产业、新业态项目提出证明文件部门，应当对项目经营方向进行监管。
　　3．第27条，加强对各类服务业用地的标准控制和供后监管。使用医疗、养老、体育健身设施等建设用地的，严禁改变土地用途，不得分割转让。新产业工业项目用地中，生产服务、行政办公、生活服务设施建筑面积占总建筑面积比例不得超过15％，兼容用途土地、房产不得分割转让。在工业、科教用地上建设或兼容的研发场所，允许转让、出租的，受让方、承租方投资项目所属产业应符合研发场所允许布局产业要求，不符合的，应按商服用途办理补缴土地出让价款及相关变更手续。
　　4．第28条，建立土地利用政策执行情况的定期核验评估制度。签订、接收项目用地产业发展承诺书、土地供应合同、划拨决定书及提供项目符合用地支持政策证明文件的政府相关部门，应按法律文书约定、规定的事项，定期进行核验评估。对不符合用地支持政策的，应及时终止政策执行；对需要承担违约责任的，应当依法依约追究责任。对符合相关规定、约定，且需要办理后续手续的，应及时办理。
　　（五）企业改制土地资产处置政策。
　　第30条，妥善处置属于服务业国有企业改制土地资产。企业改制后，符合《划拨用地目录》的可继续以划拨方式使用，改制为一般竞争性企业的，原划拨用地可采用协议出让或租赁方式进行处置。经省级以上人民政府或有批准权的企业集团批准，改制为授权经营或国有控股公司的企业，原生产经营性划拨用地可采用授权经营或国家作价出资（入股）方式配置土地。